國民大會

中華民國已凍結的立法機關
(重定向自國民大會代表

國民大會(簡稱國大)是中華民國已停止運作之國民政權行使機關,現在其職權已經交付中華民國國民直接行使或轉移到其他機關。依据1946年制定的《中華民國憲法》,国民大会为五权宪法中的最高权力机关,代表全国国民中枢行使政权。1949年中華民國政府遷台後仍繼續在臺灣運作至2005年《中華民國憲法增修條文》修正,該次修憲後凍結所有與國民大會相關的條文。

國民大會
National Assembly(英文)
中華民國 中華民國政府機構
Seal of the National Assembly,Republic of China (ROC).svg
國民大會徽章
基本資訊
機關類型已停止運作之國民政權行使機關
員額0人
年度預算額新臺幣0元
授權法源中華民國憲法
中華民國憲法增修條文
主要官員
主席團主席(無)
秘書長(無)
成立沿革
成立日期1948年3月29日
前身機關制憲國民大會
解散日期2005年6月10日
後繼機關
備註2005年6月10日,由2005年中華民國國民大會代表選舉選出之「任務型」國民大會通過的憲法修正案公告實施,凍結國民大會。

在1946年《中華民國憲法》原文中,國民大會由國民大會代表(簡稱國大代表、國代)組成,其最重要職權為選舉中華民國總統中華民國副總統,相當於當時美國總統選舉人團蘇聯最高蘇維埃。後來成立与其相類似的代议制立法機構還有諸如中华人民共和国全国人民代表大会、前大韓民國總統朴正熙時代的統一主體國民會議北朝鮮最高人民會議等。

法理上,《中華民國憲法》原文雖未改動,但依據中華民國政府遷臺後所修訂的《中華民國憲法增修條文》,憲法半數文本已經停止適用;但由于《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一[1],所以與國民大會相關的《國民大會組織法》《國民大會職權行使法》《國民大會同意權行使法》等相關法律仍然沒有廢止[2],故国民大会处于冻结中止状态,并未废止。國民大會凍結後,2012年3月第8屆立法院院會由台灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案,但因屆期不連續原則,並未完成審查[3][4]

歷史编辑

理論背景编辑

國民大會由孙中山提出。在中華民國憲法的設計中,孫中山認為,「政」是眾人之事,「治」是管理,「政治」亦即管理眾人之事。照此,他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉罷免創制複決四種政權,而治權則由五院(行政院立法院司法院考試院監察院)行使,提供人民必要的協助。其中,關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權交由國民大會行使,並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來,人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權,進而控制政府施政的治權,使得政權與治權之間達到平衡,人民權益不受政府侵害,人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏誠認為國民大會為孫中山規劃中的政權機關,代表人民主權,他們委託專門人員,組成立法院,進行立法[5]。由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等台灣學者認為這接近於民主集中制[6][7]

制憲與行憲编辑

1946年初,政治协商会议决定,在增选代表、政府改组、宪草修正完成后,召开制宪国民大会

国民大会職權沿革
法案 国民大会组成 集会频率 职权
五五宪草 民选国大代表 3年一次 政权机关
期成宪草 代表大会及议政会 3年一次 政权,治权机关
政协宪草 中央地方议会组合 3年一次 选举机关
民国宪法 民选国大代表 6年一次 政权机关(创复延宕)

当年,国共内战开始爆发。1946年10月11日,国民政府宣布于11月12日召开制宪国大,中国共产党中國民主同盟等党派拒絕参加。国民大会为等待第三方面提交名单而延期三天,1946年11月15日召开国民大会,与会者基本上是1936年選出的国大代表,通过《中華民國憲法》,也被称为“制憲國民大會[8]

1947年11月21日至11月23日,全国同时举行国大代表选举。1948年3月29日至5月1日在南京正式召开行宪后第一届国民大会,選舉總統副總統,此後的國民大會亦被称为“行憲國民大會”。

 
南京市國民大會堂,為第一屆國民大會於1947年~1949年之集會場所。現屬於中华人民共和国,稱為南京人民大会堂,地址為南京市玄武区长江路264号
 
第一屆國民大會開會時會堂側「國民大會」牌坊

歷次修憲编辑

國民大會第一次會議經由修憲程序,在1948年4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》,同年由國民政府公佈施行、並且優於憲法而適用,使得南京憲法於公布後不久即無法真正落實。國民政府遷台後,憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第一屆國大代表的退職,並開始遴選新任國代以及調整憲法,其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成六次憲法增修。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正:

國民大會首次於1991年4月,在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下,制定中華民國憲法增修條文十條(今為12條)。
1991年確認兩岸分治之事實,區隔台澎金馬自由地區與大陸地區;並廢止動員戡亂時期臨時條款。
1992年監察委員改由總統提名產生。
1992年通過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。
1994年為「原住民」正名。
1997年通過精簡臺灣省政府的組織層級,稱為凍省
1997年取消立法院之閣揆同意權,總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。
1999年國代通過延任案,立法委員連任數月,而國代則延任兩年,引來輿論嘩然。後司法院大法官宣布違憲無效。
2000年更改立法院組織,以及將國民大會虛級化甚至之後廢除,皆朝向一院制國會體制。

第三屆國民大會代表任期至2000年(民國八十九年)5月19日止。按照第六次修憲後之中華民國憲法增修條文(2000年4月25日公布),國民大會組織變更如下:國民大會代表為三百人,在立法院提出憲法修正案、領土變更案,或提出總統、副總統彈劾案時,於三個月內採比例代表制選出,國民大會於選舉結果確認後十日內集會,集會以一個月為限,國民大會代表任期與集會期間相同,即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

 
中山堂,位於臺北市中正區延平南路98號,為國民大會1950年至1966年之集會場所。
 
中山樓,位於陽明山,地址為臺北市北投區陽明路二段15號,為國民大會1972年至2005年之集會場所。
 
國民大會秘書處設於臺北市中華路一段53號,直到國民大會停止運作。

人民直接行使政權编辑

2005年中華民國國民大會代表選舉結果
 
政府黨派 249 反對黨派 51
  民主進步黨 127   台灣團結聯盟 21
  中國國民黨 117   親民黨 18
中國民眾黨 3 民主行動聯盟 5
農民黨 1   新黨 3
公民黨 1   無黨團結聯盟 2
建國黨 1
無黨籍 1
同意憲法修正案 反對憲法修正案

隨著中華民國政治發展,選舉總統的權限由國民大會下放至全體人民,國大亦不再常設,因需選舉,任務完成隨即解散。

2004年8月,憲政史上首次立法院修憲院會,以198位出席立委全數贊成,三讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案,將廢除國民大會,未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案,將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決通過,才正式生效。因此於2005年動員選出第四屆國民大會以表決該修憲案,並廣泛被相信是最後一屆國大,稱為「任務型國大代表」。

2005年6月7日該屆大會第二次會議,由主席團主席葉菊蘭輪值大會主席,任務型國大以249票贊成,48票反對,跨過修憲門檻的225票,複決通過憲法增修條文修憲案共六個條文,包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。

第一條規定公投複決入憲、廢除國民大會;
第二、五、八條是配合廢除國大後的職權移轉
第四條是國會(立法院)改革條款及總統彈劾流程修正
第十二條則是訂定公投複決門檻;

同年6月10日公布前述條文,實行58年的國民大會制度走入歷史。

國民大會職權编辑

1947年公布施行之《中華民國憲法》中有關於國民大會職權之條文為第四條(國土)、第二十七條(國民大會職權)、第三十條(國大臨時會之召集)、第一百條(總統、副總統之彈劾)及第一百七十四條(修憲程序)。國民大會之職權整理如下:

1947年《憲法》中國民大會之職權 現行《增修條文》規定
第四條 決議領土變更案 立法院提出「領土變更案」交由自由地區公民投票複決
第二十七條 選舉總統、副總統 自由地區公民直接選舉總統、副總統
罷免總統、副總統 立法院提出「罷免案」交由自由地區公民投票決定
第二十七條及
第一百七十四條
修改憲法 立法院提出「憲法修正案」交由自由地區公民投票複決
複決立法院所提之憲法修正案
第三十條及
第一百條
議決監察院所提之總統、副總統彈劾案 立法院提出「彈劾案」,聲請司法院大法官審理,經憲法法庭判決

另外《中華民國憲法增修條文》於1992年第二次修正至2005年第七次修正之間對中央政府機關做出改組。國民大會做為憲法中由直接民選產生的國家最高權力機關,曾經暫時取得以下人事同意權以維持權力分立原則。

人事同意權 原《憲法》 (1947–1992) 早期《增修條文》 (1992–2000) 現行《增修條文
司法院 院長、副院長及大法官由總統提名,經監察院同意任命。(第七十九條) 三院之人事,由總統提名,
國民大會同意任命。
三院之人事,由總統提名,
立法院同意任命。
考試院 院長、副院長及考試委員由總統提名,經監察院同意任命。(第八十四條)
監察院 監察委員,由各省級議會及華僑團體選舉。(第九十一條)
院長、副院長由監察委員互選。(第九十二條)

國民大會自2005年凍結之後,上述職權已經分別轉至國會(立法院)、憲法法庭司法院),修改憲法條文須交由公民投票複決。依照現行《中華民國憲法增修條文》之規定:

  • 「憲法修正案」及「領土變更案」須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議後提出。經公告半年,於三個月內交由自由地區公民投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即為通過。(第一條與第十二條)
  • 總統、副總統之「罷免案」須經立法院立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後提出。交由自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。(第二條)

歷屆國民大會编辑

1947年《中華民國憲法》規定,國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行,另依第三十條有關規定,得召集臨時會。然而預定改選的1953年,由于中华民国政府已失去对中国大陆的控制權,从而导致第一屆國大代表原選區(除臺灣、金門、馬祖與大陳)無法辦理選舉而全體無限期延任,曾被譏為「萬年國會」。[9]

屆別 法定任期 實際任期 會議 選舉 名額 附註
第一屆 原為六年,
後改為無限制
1948年-1991年 計舉行會議八次,
另舉行臨時會二次
1947年選舉 2961 中国大陆舉行的唯一一次選舉。該次臺灣省亦選出19名代表。
政府遷台後來臺報到者1578名,至1991年底僅剩565名代表。
1969年增選選舉 15 僅在臺灣地區(福建省除外)舉行。選出之代表與1947年選出之任期同步。
1972年第一次增額選舉 53 臺灣地區任期制增額代表。
1980年第二次增額選舉 76 臺灣地區任期制增額代表。
1986年第三次增額選舉 84 臺灣地區任期制增額代表。任期至1992年底,與第二屆代表有交錯。
第二屆 1992年至
第八任總統任滿前
1992年-1995年 計舉行會議一次,
另舉行臨時會四次
1991年選舉 325 臺灣地區全面改選。
第三屆 四年 1996年-2000年 計舉行會議五次 1996年選舉 334
任務型 一個月 2005年 計舉行會議一次 2005年選舉[10] 300 末代選舉

歷屆國民大會選舉及任期

國民大會歷次集會编辑

屆別 會議 日期 重要決議 集會地點
第一屆 第一次會議 1948年3月29日-1948年5月1日 國民大會堂 南京市
第二次會議 1954年2月19日-1954年3月25日 中山堂 臺北市
第三次會議 1960年2月20日-1960年3月25日
臨時會 1966年2月1日-1966年2月8日
第四次會議 1966年2月19日-1966年3月25日
第五次會議 1972年2月20日-1972年3月25日 中山樓
第六次會議 1978年2月19日-1978年3月25日
第七次會議 1984年2月20日-1984年3月25日
第八次會議 1990年2月19日-1990年3月30日
第二次臨時會 1991年4月8日-1991年4月24日
第二屆 臨時會 1992年3月20日-1992年5月30日
  • 修正《增修條文》(第二次增修)
  • 總統副總統改由自由地區人民選舉。總統、副總統與國大代表任期由六年改為四年。
第二次臨時會 1992年12月25日-1993年1月30日
第三次臨時會 1993年4月9日-1993年4月30日
第四次臨時會 1994年5月2日-1994年9月2日
第五次會議 1995年7月7日-1995年8月17日
第三屆 第一次會議 1996年7月7日-1996年8月30日
第二次會議 1997年5月5日-1997年7月23日
  • 修正《增修條文》(第四次增修)
第三次會議 1998年7月21日-1998年8月10日
1998年12月7日-1999年1月25日
第四次會議 1999年6月8日-1999年9月3日
第五次會議 2000年4月8日-2000年5月19日
  • 修正《增修條文》(第六次增修)
  • 國民大會改為「任務型」非常設機關,需要行使職權時才進行選舉。
任務型 第一次會議 2005年5月30日-2005年6月7日

國民大會首長编辑

秘書長编辑

國民大會設秘書處處理會務,並設秘書長一人。1996年國民大會設議長前,秘書長為其事實上的「常任首長」,對外代表國民大會。自1947年至1997年,秘書長在國民大會集會期間由大會主席團提請大會決定任命,不集會時只設置代理秘書長,由政府任命;國民大會設議長後,秘書長改為常任制,1997年至2001年,秘書長改由國民大會議長遴選;2001年後,秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003年,國民大會未集會期間之業務依法移交至立法院,秘書處和秘書長改於任務型國民大會集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均爲國大代表。[11]

歷任國民大會秘書長
任期 姓名 選區 政黨 附註 國大屆次
1947年11月22日-1958年9月28日 洪蘭友 非國大代表   中國國民黨 國民大會不集會時為代理秘書長 第一屆
1959年12月15日-1966年6月16日 谷正綱 貴州安順   中國國民黨
1966年6月16日-1972年6月10日 郭澄 山西陽曲   中國國民黨
1972年6月10日-1976年9月20日 陳建中 陝西富平   中國國民黨
1976年9月20日-1980年9月29日 郭澄 山西陽曲   中國國民黨
1980年10月1日-1990年9月19日 何宜武 福建壽寧   中國國民黨
1990年9月19日-1992年1月31日 朱士烈 湖北竹山   中國國民黨
1992年1月31日-1996年9月1日 陳金讓 全國不分區   中國國民黨 國民大會不集會時為代理秘書長 第二屆
1996年9月1日-2003年5月19日 陳川 全國不分區   中國國民黨 常任秘書長 第三屆
2005年5月26日-2005年5月31日 錢林慧君 全國不分區   台灣團結聯盟 代理秘書長 任務型
2005年5月31日-2005年6月7日 葉俊榮 全國不分區   民主進步黨 秘書長

主席團與議長编辑

第一屆、第二屆國民大會採「主席團制」,集會時由代表互選主席若干人組成主席團,主席團主席輪流主持會議。依1994年《中華民國憲法增修條文》第三次增修規定,第三屆國民大會設議長、副議長各1人,由代表互選產生。[12] 2000年《中華民國憲法增修條文》第六次增修後規定國大復採主席團制,故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。

第一屆國民大會[13]编辑

第二屆國民大會[13]编辑

第三屆國民大會编辑

 
國民大會送給國父紀念館的紀念牌
第三屆國民大會議長、副議長
會期 議長姓名 議長政黨 副議長姓名 副議長政黨
1996年7月8日-1999年1月13日 錢復   中國國民黨 謝隆盛   中國國民黨
1999年1月13日-1999年9月8日 蘇南成   中國國民黨 陳金讓   中國國民黨
1999年9月8日-2000年5月19日 陳金讓   中國國民黨 (副議長代理議長)

任務型國民大會编辑

2005年任務型國民大會主席團
排名 姓名 政黨 排名 姓名 政黨 排名 姓名 政黨
1 葉菊蘭   民主進步黨 5 周清玉   民主進步黨 9 許志雄   民主進步黨
2 陳金讓   中國國民黨 6 蔡政文   中國國民黨 10 葛永光   中國國民黨
3 李安妮   台灣團結聯盟 7 李元貞   民主進步黨 11 顧立雄   民主進步黨
4 葉耀鵬   親民黨 8 趙麗雲   中國國民黨

設立初衷与法学界评价编辑

原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的权力机关,立法院是政府的立法机关,當時起草憲法的人对五权宪法存在认识上的偏差,因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡,而是五权共治,前提是一个全能的政府拥有五个职能机构,分别是立法机构,司法机构,行政机构,考试机构,监察机构。

從性質上的分析立法委員與國大代表的區別就是:一是前者是民選專業官员(設計遊戲規則),后者是人民利益代表(選擇遊戲規則),二是前者是选区选举,后者是按照地區(縣)或利益團體人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制立法院,把众议院提升到了国家权力机构的位置。

国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构,负责选举罢免創制复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权,治权分离的思想,即「国大有权,政府万能[14]」。在这个思想下,国民大会不能视为有立法权的议会,而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会,并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯,无须互相负责,仅需对国大负责,以达到政府万能的目的。有学者认为[15],孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位,作为议会,则它人数太多,议事效率低下;作为选举人团,它的人数又太少,难以代表四亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。

國共內戰時1946年政治协商会议宪草采取中共建议[16],则将国民大会虚化,各省议会合为无形国民大会,即联邦制。但在各方对联邦制的反对下,张君劢重新设计了宪草,巧妙地限制了国民大会职权,将其开会次数减为六年一次且創制權與複決权被变相拖延。这是减小国民大会权限,且绕过联邦制的折衷办法。

有观点认为[17],国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的,国大既为全体国民选举,而权力较少,将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权,导致国家因频繁修宪而政局动荡,即有学者所谓其“成事不足,败事有餘”[18]。1948年第一届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权,后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。国民大会的認受性受到質疑。

但亦有觀點[19]認為:中華民國憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據,亦是憲法本文的一部分,且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託,……依據孫中山先生創立中華民國之遺教,……制定本憲法」,至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較,似有違憲之疑慮。

参考文献编辑

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  1. ^ 見《中華民國憲法增修條文》序言。
  2. ^ 立法院法律系統. [2012-01-16]. (原始内容存档于2005-08-16). 
  3. ^ 立法院職權行使法逐條釋論
  4. ^ 憲政改革: 背景、運作與影響 - 第 195 页
  5. ^ 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》:「眾所皆知,孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權,政府有能』,但若從負面來表述,未嘗不也意味『人民應該有權,但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權,即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關,實亦即為象徵主權在民的機關,而立法則被歸為政府治能,故成為以院為名稱的治權機關。其次,國民大會的組成分子稱代表,已不若國會議員稱議員,此一改變,也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的,立法院的組成份子稱委員,則與孫中山設計中的立法院為專家立法,且屬政府權能的治權有關。且稱委員,也意味了並非由國民直接選舉產生,而是受國民大會委託,專責立法的人員,故不是象徵主權在民的機關。」
  6. ^ 李鴻禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由時報. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台灣)‎). 
  7. ^ 林濁水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想論壇. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台灣)‎). 
  8. ^ 李炳南,政治协商会议与国共谈判,永业出版社
  9. ^ 中央選舉委員會歷次選舉摘要-國民大會代表選舉
  10. ^ http://db.cec.gov.tw/histMain.jsp?voteSel=20050501A9
  11. ^ 國民大會歷次會議實錄. [2020-10-04]. (原始内容存档于2014-02-01). 
  12. ^ 國民大會歷次會議實錄. [2020-10-04]. (原始内容存档于2014-02-01). 
  13. ^ 13.0 13.1 國民大會實錄. [2020-10-20]. 
  14. ^ 五权宪法,国父全集
  15. ^ 南京国民大会堂 见证中国宪政梦的夭折 页面存档备份,存于互联网档案馆 “如果将其视作代表民意行使民权的集会议事机关,两千多个代表,规模太过庞大,难以正常行使职权。但如果将此看作是直接民权的代表,其人数又太少,缺乏代表性,反而不如直接全民选举。”
  16. ^ 政治协商会议纪实,重庆出版社,1989
  17. ^ 邓丽兰:从“国民大会”观民国政制的演变 互联网档案馆存檔,存档日期2011-12-19.
  18. ^ 国民大会的理论与实践 互联网档案馆存檔,存档日期2009-06-14.
  19. ^ 陳慈陽,憲法學,元照出版公司,2004

參見编辑

外部連結编辑

中華民國中央政府機關
空缺期
原因:1925年4月24日,北洋臨時政府宣布废除《臨時約法》法统。
前一位相同頭銜:  中華民國國會第一届复会
  制憲國民大會(1946年)
中華民國國會
(國民大會、立法院以及監察院)

1947年12月25日-2005年6月7日
繼任:
公民直接選舉總統及副總統
全國性公民投票
立法院
中国国家机构
前任:
  國民政府
中国大陆最高国家权力机关
1947年12月25日-1949年9月21日
繼任:
  中国人民政治协商会议全体会议
(执行全国人民代表大会的职权)

政协第一届全体会议