社評：緊急法與憲制危機

香港已進入憲制危機 · 《緊急法》乃違憲之條文

林鄭月娥

香港行政長官林鄭月娥在2019年10月4日下午宣佈，為制止反修例運動而引用《緊急情況規例條例》，制定《禁止蒙面規例》，翌日生效。此舉乃香港主權移交以來首例，同時引起港內外的激烈回彈，尤以政府繞過立法會制定法案的舉動為甚，等同在香港引爆「憲制危機」。

緊急法背景

海員大罷工

雙十右派暴動

六七左派暴動

反修例運動

主條目：緊急情況規例條例

1922年，港英政府倉卒制定《緊急情況規例條例》（簡稱《緊急法》）應付海員大罷工。條例推出後，政府馬上制定緊急法律，包括阻止九鐵行駛等。不過《緊急法》實際上是一個無用的條例，「廢紙一張」，皆因罷工人士沒理睬任何緊急法律。

倫敦政府曾經要求香港政府廢除《緊急法》，認為會賦予港督極大權力，造成極大問題。港督未有理會，僅稱《緊急法》能防止1956年雙十暴動再發生。

不過最終，香港在1967年爆發了左派暴動，當年港府再次引用《緊急法》去扣留左派人士和查封左派據點。

憲法之異

《基本法》成為香港憲制性文件前，香港沒有成文憲法。主權移交前的1917年，皇室以皇家特權立法的形式頒發了《英皇制誥》和《皇室訓令》，成為唯二的憲政文件。其中《英皇制誥》提及：

“ We do hereby authorise, empower, and command Our said Governor and Commander-in-Chief (hereinafter called the Governor) to do and execute all things that belong to his said office, according to the tenour of these Our Letters Patent and of any Commission issued to him under Our Sign Manual and Signet, and according to such Instructions as may from time to time be given to him, under Our Sign Manual and Signet, or by Order in Our Privy Council, or by Us through one of Our Principal Secretaries of State, and to such laws as are now or shall hereafter be in force in the Colony.

（我們特此授權、賦能及命令...總督執行及行使其份內所有職務，按照我們此制誥和任何用我們簽名蓋印授予他的委任狀內的大旨，及不時授予他的訓令...以及現在或以後在殖民地生效的法律。） ” ——《英皇制誥》第2條

“ The Governor, by and with the advice and consent of the Legislative Council, may make laws for the peace, order and good government of the Colony.

（總督參照立法局的意見和得其同意，可為殖民地的和平、秩序和良好管治而制定法律。） ” ——《英皇制誥》第7條

上述兩條條文明顯無限擴大總督權力，包括賦予總督制定法律的權力。主權移交後，所謂的皇家特權再不存在，而新生效的《基本法》亦明確限制有關權力，包括政府不能制定法律。

“ 香港特別行政區政府行使下列職權：
( 一 ) 制定並執行政策； ” ——《基本法》第62條，節錄

“ 香港特別行政區立法會行使下列職權：
( 一 ) 根據本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律； ” ——《基本法》第73條，節錄

顯而易見，行政長官會同行政會議通過並引用「緊急法」的做法，已經違反《基本法》第73條，而立法機關的功能亦被行政機關騎劫。

憲制危機定義

縱使外界未有對「憲制危機」一詞有明確定義，但外界通常認為危機爆發可包括以下原因：

1. 一個主權國家或地區就憲法原則出現無法解決的紛爭，並導致政府不能運作的狀態；政府管治體制出現真空或膠著狀態而被癱瘓，整個社會因而出現極度混亂。
2. 有人打破了原本憲法解釋的權力分配，或政府內部出現嚴重分歧，無法履行憲制責任。
3. 三權（行政、立法、司法）之間，中央與地方之間，及政府與人民之間的對抗、嚴重分歧和衝突，政府的認受性被強烈挑戰甚或有可能被推翻
4. 有政治角色（包括政府機關、行政首長、國家元首）明知故犯，不願意遵守憲法條文
   • 普林斯頓大學政治學教授屈祈富（Keith Whittington）形容此為「忠誠危機」（Crisis of fidelity）

結語

敝人在社交媒體Instagram發起投票，最終獲得40人回應，且全數投票用戶都認同香港已經進入「憲制危機」。

違憲而已？

惟《緊急法》引用後接近四日，幾近沒有媒體提及「憲制危機」一詞，只有《信報》時評在10月8日發文，稱「今天香港出現的是憲制危機」。大部分媒體都只是使用「違憲」的字眼。違反憲法與憲制危機有程度上之異，前者不一定能導致政府停擺，但後者可以令整個國家政治體制癱瘓。

法律可作手段？

“ 無軍隊，就玩法律，就玩合法性。 ” ——敝人

現時民主派議員入稟、司法覆核政府引用緊急法的決定，排期10月下旬審理。

鑑於示威者沒有一武裝力量，敝人認為透過法律去挑戰政府的權威是一極其有用的手段。一旦政府的決定失去合法性，那港府的權威在海內外也會遭受打擊。

禁蒙面法如何處置？

假如高等法院的確裁定《緊急法》違反基本法，那《禁蒙面法》又是否行之有效？敝人認為，引用違憲條文所制定的規例，理應同告違憲。不過立法會將於10月16日復會，屆時政府將提交《禁蒙面法》法案上立會，在執政黨和親政府勢力護航下，料將通過，屆時《禁蒙面法》的處理又該如何？一齊留待法庭處理。

參考資料

• 陳雲：香港特首以下犯上，《緊急法》是王權立法
• 置地記者：想攬炒呀？用「緊急法」啦

備註

以上僅屬敝人個人見解，非專業法律意見。

編者：Andrew Bernardo

日期：2019年10月6日（首次發文）；2019年10月8日（修訂及擴充）